Рекомендации Венецианской комиссии по закону Украины "Об образовании"

8 декабря 2017 года
Венеция
Scuola Grande di San Giovanni Evangelista

Венецианская комиссия рассмотрела положения, касающиеся языка образования, в новом законе "Об образовании", принятом Верховной радой Украины 5 сентября 2017 года.

С тех пор как Украина обрела независимость, языковая проблема всегда была заметной в национальных дебатах. Этот вопрос по праву считали важным фактором – если не главным – в вопросе развития государства и нации.

В то же время нужно признать, что в специфическом демографическом, социальном и геополитическом контексте, сложившемся в Украине, разработка языковой политики, способной отвечать различным ожиданиям и интересам в украинском обществе, учитывать стандарты и лингвистические права и большинства, и меньшинства, со всеми отличиями исторических данных, ожиданий и потребностей, является сложной задачей.

А в ситуации, которая сложилась в стране сейчас, это утверждение тем более верно.

Венецианская комиссия хотела бы подчеркнуть, как говорила об этом и в предыдущих выводах, что

содействие усилению государственного языка и его обязательность для всех граждан является законной и похвальной целью государства.

То же самое касается и государственных мер по изучению языка всеми гражданами, которые являются путем к преодолению существующих неравномерностей и способствуют эффективной интеграции в общество лиц, относящихся к национальным меньшинствам.

Хотя проведение всеобъемлющей реформы украинской системы образования, похоже, воспринимается положительно, новый закон "Об образовании" предлагает новые принципы использования языков для получения образования и языков как предмета обучения. В частности, статья 7 нового закона, уменьшив объемы образования на языках меньшинств, особенно после завершения начальной школы, вызвала сильную критику и протесты как на внутреннем, так и на международном уровнях.

Эта критика в значительной степени оправданна, по ряду аргументов.

Редакция статьи, которая была принята, существенно отличается от проекта, который обсуждался с меньшинствами. Статья 7 содержит важные двусмысленности и, как представляется, не обеспечивает соблюдение ключевых принципов, необходимых для выполнения рамочного закона в контексте международных и конституционных обязательств страны. В то же время она содержит определенные гарантии образования на языках меньшинств, но преимущественно ограничена начальным образованием. Точный объем таких гарантий не настолько предельно ясен, как это должно быть в законе. Принятая редакция действительно позволяет радикально изменить предыдущий языковой режим, по крайней мере в среднем образовании, приведя его к системе, ориентированной на обязательное использование украинского языка в качестве языка обучения.

Если это произойдет, это приведет к серьезному уменьшению возможностей, предоставляемых лицам, относящимся к национальным меньшинствам, для обучения на их языках, что представляет собой непропорциональное вмешательство в существующие права лиц, относящихся к национальным меньшинствам. Кроме того, короткий срок внедрения новых правил вызывает серьезную обеспокоенность относительно качества образования.

С другой стороны, поскольку статья 7 устанавливает рамочную законодательную базу, и в связи с тем, что она не уточняет детали того, как она должна быть реализована, существует достаточно пространства для такого ее толкования и применения, которое больше соответствует требованиям защиты национальных меньшинств.

Венецианская комиссия приветствует то, что украинская власть готова использовать такие возможности.

В начальном образовании статья 7 содержит определенные гарантии только относительно продолжения обучения на языках меньшинств, но это не является помехой. Венецианская комиссия понимает, что украинская власть намерена продолжать преподавание большинства предметов на языках меньшинств в конкретных классах для национальных меньшинств.

В средней школе (после начальной) статья 7 ставит целью однозначное повышение роли государственного языка и уменьшение роли языков меньшинств, но также оставляет возможности для определенной гибкости. Закон об образовании является рамочным законом, а закон о среднем образовании, который еще должен быть принят, мог бы предусматривать детальные и сбалансированные решения.

Если бы закон был имплементирован таким образом, что языки меньшинств преподавались только как предмет, без возможности изучать другие предметы на языках меньшинств, то это явно было бы непропорциональным вмешательством в существующие права меньшинств. Однако параграф 4 статьи 7 предусматривает правовую основу для преподавания других предметов на официальных языках ЕС.

Намерение украинской власти, по сути, заключается в использовании этого положения, чтобы обеспечить преподавание других предметов на этих языках.

Это может быть приемлемым решением для этих языков, но только при наличии достаточных гарантий в законодательстве

о том, что объем изучения этих языков будет достаточным для получения высокого уровня устного и письменного владения языком, достаточного для решения сложных вопросов. Эти гарантии должны быть согласованы в ходе адекватных консультаций с меньшинствами.

Двусторонние переговоры с государствами-членами ЕС, которым соответствуют эти меньшинства, могут оказать помощь в выполнении статьи 7.

Однако этот пункт не предусматривает решения для языков, не являющихся официальными языками ЕС, в частности для русского, как наиболее широко используемого в Украине языка после государственного. Менее благоприятное отношение к этим языкам сложно оправдать, и поэтому оно поднимает вопрос о дискриминационности нормы. С учетом этих соображений, корректным решением было бы внесение поправок в статью 7, которые заменили бы это положение более сбалансированным и четко сформулированным.

Вопрос дискриминации языков других меньшинств, языки которых не являются официальными в ЕС, также должен быть решен во время такого пересмотра.

Многие вопросы могут также немедленно рассматриваться через другие законодательные акты и при выполнении статьи 7 закона в том виде, в котором она принята, в особенности - с помощью закона "О среднем образовании". В связи с этим Венецианская комиссия рекомендует, в частности:

• в полной мере использовать гибкость, предусмотренную п. 4 ст. 7, при принятии имплементационного законодательства для обеспечения значительного уровня преподавания на официальных языках ЕС для соответствующих меньшинств;
• продолжать обеспечивать достаточную долю образования на языках меньшинств в средней школе, в дополнение к изучению государственного языка;
• улучшить качество преподавания государственного языка (для представителей меньшинств. – ЕП);
• внести изменения в переходные положения закона "Об образовании", обеспечив более долгий переходный период для постепенной реализации реформы;
• освободить частные школы от новых языковых требований в соответствии со статьей 13 Рамочной конвенции;
• начать в рамках выполнения нового закона "Об образовании" новый диалог с представителями национальных меньшинств и всех заинтересованных сторон по языковому вопросу в образовании.
• обеспечить, чтобы выполнение Закона не угрожало сохранению культурного наследия меньшинств и непрерывности изучения языков меньшинств в традиционных школах.

Венецианская комиссия и Генеральная дирекция по демократии Совета Европы остаются в распоряжении украинской власти для любой необходимой дальнейшей помощи.

По материалам: eurointegration.com.ua