АТР на Украине: попытка очередной дискуссии

Опубликованная статья депутата Верховной Рады от Партии регионов С. Гриневецкого (в прошлом – одного из лидеров «Народной партии» В. Литвина) о перспективах административно-территориальной реформы на Украине получила неожиданно широкий резонанс и достаточно живое обсуждение. Но после того, как были высказаны посылы о «ненаучной фантастике» в этой области политиков и экспертов, накал дискуссии как-то спал. Однако нельзя сказать, что «майские идеи» Гриневецкого пропали.

Во-первых, близится промежуточный финиш работы Конституционной ассамблеи, которая готовит проект изменений в Конституцию Украины. На это обстоятельство обращает внимание и сам Гриневецкий, аргументируя необходимость начать широкую дискуссию по этому вопросу как можно быстрее.

Во-вторых, резонанс вызвали и сами предложения Гриневецкого относительно нового административно-территориального устройства Украины. Ключевым является сокращение в стране территориальных единиц. Предлагается создать 8 «мощных» регионов: Автономная Республика Крым; Донецкий (Донецкая, Луганская области); Карпатский (Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая, Закарпатская области); Киевский (Киевская, Кировоградская, Черкасская, Черниговская области); Подольский (Винницкая, Хмельницкая, Тернопольская области); Полесский (Волынская, Ривненская, Житомирская области); Приднепровский (Днепропетровская, Запорожская области); Причерноморский (Одесская, Херсонская, Николаевская области); Слобожанский (Харьковская, Сумская, Полтавская области).

Казалось бы, был предложен лишь очередной вариант АТР (а сколько их уже обсуждалось), однако реакция на него была явно несоразмерной. Например, комментировать это предложение взялся спикер Верховного Совета Украины В. Рыбак: «Может, когда-то и будет такое, но сейчас этот вопрос не на повестке дня, и сколько я ни встречался и с президентом, и с премьер-министром, мы ни разу этот вопрос не обсуждали». Неожиданно это же предложение прокомментировали и в Администрации Президента. В частности, советник президента руководитель Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации Марина Ставнийчук заявила: «Сегодня речь не идет об осуществлении административно-территориальной реформы в Украине. Еще не созрели условия, в том числе экономические и социальные, для того, чтобы мы вели речь о начале серьезных действий по внедрению административно-территориальной реформы».

В то же время советник президента подчеркнула, что реформа местного самоуправления, которая начинается в Украине, и административно-территориальная реформа взаимосвязаны, поэтому одной из приоритетных задач местной реформы является анализ социально-экономического состояния регионов.

«Все же разговоры об изменении административно-территориального устройства Украины, укрупнении областей или другая подобная "ненаучная фантастика" является позицией отдельных политиков и экспертов. Проект концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине не содержит ни малейшего намека на перекройку карты территориального устройства Украины», – отметила Ставнийчук.

Несколько удивительно, что нынешняя Администрация Президента, практически некомментирующая текущие события, вдруг взялась серьезно реагировать на лишь предложение одного из депутатов. Равно как и глава украинского парламента комментирует далеко не любую публикацию украинских парламентариев. Не исключено, что эти комментарии были призваны как раз привлечь внимание общественности к этой идее. Если это так, то и сама публикация – это часть публичной «обкатки» варианта АТР.

Впрочем, если говорить о самой идее АТР «по Гриневецкому», то она действительно дискуссионная. В первую очередь, в отношении того, как такой проект реализовать?

Крымский политолог А. Форманчук резонно отмечает, что «начать такую реформу можно только в условиях консолидации правящих элит и в условиях отсутствия войны между властью и оппозицией», а нынешняя украинская оппозиция весьма далека от конструктивности.

Депутат от «Батькивщины» Н. Томенко сразу заявил, что подобная реформа «приведет к уничтожению местного самоуправления и упрочению авторитарных тенденций и соответствующего политического режима». Несколько с иных позиций, но схожую мысль высказывают и региональные политики. Например, депутат Херсонского горсовета С.Трошин отметил: «...предложенный сейчас проект административной реформы окончательно уничтожит местное самоуправление».

Эксперты же по большей части предлагают начать реформы не «сверху», а «снизу»: «Сначала нужно реорганизовать громады, потом — районы, и только после этого обсуждать вопрос, сколько у нас должно быть регионов и какие полномочия останутся для регионального уровня. Если же эту реформу начать делать наоборот — это будет катастрофа и никакая реформа у нас не состоится. Это будет очередной передел полномочий и денег в чьих-то шкурных интересах», – считает И. Колиушко, председатель правления Центра политико-правовых реформ.

Конечно, можно по-разному относится к идее Гриневецкого, но с чем сложно не согласиться, так это с тезисом о том, что «неважно, как называется государственное устройство, важно, какие полномочия у власти на местах. Можно провозгласить федерацию, но при этом сохранить в центре все финансовые рычаги, право на назначение руководителей ключевых территориальных подразделений и т.д. И федерация превратится в законодательный блеф. А можно проводить такую региональную политику, которая даст регионам достаточно полномочий, надежную финансовую основу и в значительной степени погасит историко-культурные разногласия».

На местах отношение к упомянутой «федеративной системе» неоднозначное. Показательно отношение к подобным идеям и со стороны тех, кого можно назвать не только «региональными лидерами», но и людьми с четкой проекцией интересов на общенациональный уровень. Например, мэр Харькова Г. Кернес в своем недавнем интервью заметил: «Считаю, что это [АТР] не решит никаких стратегических задач, кроме одной: расколет страну еще больше… Сторонники федерализации – это не патриоты страны. Уверен, что разделение страны не приведет к согласию».

Подобная позиция, высказанная кем-либо из «оранжевых» политиков, удивления бы не вызывала. В данном же случае – это свидетельство того, что любые попытки реальной АТР будут вызывать ожесточенное сопротивление на местах. И Гриневецкий оказывается прав, когда говорит, что если активно прислушиваться к пожеланиям на местах, то «каждое село, в крайнем случае поселок, будет настаивать на том, что статус районного центра должно получить именно оно», а это путь в никуда.

Сейчас еще сложно сказать, насколько действительно оправдана предложенная Гриневецким схема сокращения количества областей, однако для властной команды с точки зрения политической целесообразности и перспектив президентской избирательной кампании – это действительно разумный шаг.

С учетом укрупнения бюрократической системы, удалось бы во многом локализовать целую группу областей, которые на сегодняшний день диссонируют по отношению и к правящей политической силе, и во многом к основам современной украинской государственности. Например, области Карпатского региона (Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая, Закарпатская). Еще две потенциально «сложные» области (Тернопольскую и Волынскую) в результате предложенного деления во многом бы «уравновесили» умеренными областями: Тернопольскую – Винницкой и Хмельницкой, а Волынскую – Ривненской и Житомирской. Это могло бы самым неожиданным образом сказаться на электоральной картине любых грядущих выборов.

Другое важное задание, которое могло бы быть выполнено в результате такой трансформации – переформатирование региональных элит. Ныне, несмотря даже на всю управляемость региональной политической жизнью, сформировались вполне целостные региональные политические элиты, которые с каждым годом начинают играть все более существенную роль в жизни страны не только на местном, но общенациональном уровне. Для центральной власти опасность тут может представлять то, что эти элиты все чаще и жестче начинают декларировать свои желания и предпринимают вполне практические действия по лоббированию своих интересов на высшем уровне. АТР же позволяет не просто их «перестроить», но практически искусственно сконструировать, выбрав на роль местных лидеров тех людей, в лояльности которых сомневаться нет оснований.

Случайно или нет, но АТР в подобном исполнении сильно напоминает последнюю реформу органов государственной власти, которая прошла под знаком «укрупнения». Правда, по мнению многих политологов, это «укрупнение» было связано исключительно с очень короткой «скамейкой запасных» у нынешней власти, а не с какими-то более серьезными идеями. Неисключено, что и тут прослеживается та же логика – людей общегосударственного уровня, которым может доверять все меньше, а значит и участков они могут прикрыть меньше, чем хотелось бы. Значит, административно-территориальня реформа напрямую связана и с выстраиванием новых отношений, и усилением конкуренции между финансово-промышленными группами в канун президентских выборов 2015 года.

Однако, даже если подобная идея всерьез дискутируется во властных кабинетах, то она не будет внедрена раньше окончания президентских выборов 2015 года, то есть после подтверждения легитимности властной команды. А значит, на нынешнем этапе это, скорее, попытка проверить реакцию общественности и отдельных региональных политиков на реформаторские планы власти.