Налоговая реформа и децентрализация в Украине: без точек соприкосновения

Многочисленные разговоры о децентрализации власти на Украине стали выливаться в какие-то конкретные действия со стороны киевской власти. Кабмин, спустя почти полгода после своего майданного назначения, представил в Верховною раду проект закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины» (относительно бюджетной децентрализации). Данный документ был подан в парламент практически одновременно с вынесением на суд общественности Концепции налоговой реформы, которая должна была лечь в основу «децентрализаторского» законопроекта. При детальном рассмотрении этих документов оказалось, что ни с реформой, ни с децентрализацией они не имеют практически ничего общего, за исключением нескольких второстепенных моментов.

Сомнительная экономия и замена шила на мыло

Предложенная правительством Концепция налоговой реформы практически один в один повторяет предложения, разработанные еще при Азарове. Вместо изменения системы взимания и администрирования налогов Кабмин решил пойти по самому простому пути: переназвать часть налогов и сборов и объединить их по неким групповым признакам.

Следующим нерациональным моментом является трансформация единого социального взноса и налога на доходы физических лиц. Предложенные Кабмином модели, по расчетам самого правительства, приведут к снижению поступлений в Фонды социального страхования и в Пенсионный фонд со 189 млрд. грн. до 141-143 млрд. грн. Что же касается самих схем налогообложения доходов физлиц, то их можно представить в виде таблицы, которая четко показывает: для бедных практически не изменится ничего, а средний класс обложат дополнительными налогами.

Что же изменится для бизнеса, граждан и бюджета в результате?

- Несколько упростится система отчетности (за счет снижения числа платежек). Впрочем, этого может и не произойти. В истории Украины уже был опыт внедрения Единого социального взноса, который должен был заменить четыре различных социальных сбора. В итоге упростилась только подача отчетов (в одно окно вместо четырех), а количество бумаг не поменялось.

- Существующие ставки налогов будут… повышены, так как унификация различных видов фискальных платежей обычно проводится не по нижнему, а по верхнему пределу. При этом может увеличиться налогооблагаемая база.

- Совмещение в одном налоге платы за землю и сбора с недвижимости приведет к отчуждению этой самой земли у малоимущих, которые резко «разбогатеют» и будут вынуждены платить за приусадебный участок, как за несколько квартир в престижном районе Киева.

Гладко было на бумаге…

Приведенные в Концепции налоговой реформы нормы, вроде бы выложенные на сайте Кабмина для всеобщего обсуждения, уже нашли свое отражение в правительственном законопроекте. Спрашивается, а чего же тогда обсуждать-то? Но и это не самое странное. Правительство предложило передать местным бюджетам часть средств, которые сейчас идут в госбюджет, но… из тех налогов, которые сейчас или не собираются, или же их администрирование едва ли не дороже обходится, чем получается по профиту от сборов. Так, на места планируется передать:

- плату за предоставление административных услуг (кроме 50% административного сбора за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и их обременений и государственной регистрации юридических лиц и физических лиц - предпринимателей);

- отчисления из экологического налога путём повышения доли местного бюджета с 35 до 80%;

- налог на доходы физических лиц по новым нормативам (бюджеты городов областного значения, районов - 60%, областные бюджеты - 15%, бюджет г. Киева - 20%) и налога на прибыль предприятий частного сектора экономики (областные бюджеты - 10%) [НДФЛ сейчас от 50 до 75%, так что  замена шила на мыло, хуже будет даже в отдельных случаях, как с Киевом];

- сбор с розничной продажи подакцизных товаров (пиво, алкогольные напитки, табачные изделия, нефтепродукты) по ставке 2% стоимости реализованного товара вместо сбора за виноградарство, садоводство и хмелеводство (с 2015 года) [как разделить единый акциз, который платится в госбюджет, на 2 части (с оптовых и с розничных продаж) – не знает никто. Не исключено, что таким образом будет введено двойное налогообложение одних и тех же товаров];

- налог на недвижимость.

При этом на местные бюджеты существенно возрастет нагрузка по обслуживанию тех программ и проектов, которые сейчас финансируются из центрального бюджета. Так, с государственного на региональный и местный уровень передаются:

- отдельные мероприятия и заведения в образовательной и медицинской сферах;

- поддержка местных советов физкультурно-спортивных обществ, их спортивных баз и баз олимпийской подготовки;

- некоторые национальные и государственные библиотеки, музеи, заповедники, цирки, национальные театры, национальные художественные коллективы, концертные организации;

- расходы, связанные с социальной, трудовой и профессиональной реабилитацией инвалидов и социальной защитой чернобыльцев;

- расходы, направленные на строительство жилья отдельным категориям граждан и т.д.

Но на эти цели у местных бюджетов денег как не было, так и не будет! Поскольку в самом лучшем варианте они получат дополнительно всего лишь от 6 до 18 млрд. грн., лишившись при этом практически всех межбюджетных трансфертов. Точнее, их будут получать избранные, но об этом - далее.

Поразительная вольность по отношению к законам

Главное научно-экспертное управление Верховной рады в предложенном законопроекте обнаружило целый ряд несуразностей и просто несоответствий действующему законодательству. Особенно это касается сферы полномочий, которыми себя хочет наделить Кабмин.

В законопроекте присутствуют термины, которые не имеют определений в действующей нормативно-правовой базе. В частности, предлагается дополнить ст. 2 Бюджетного кодекса введением нового понятия «базовая дотация». Но в проекте речь идет не только о «базовой дотации», но и о «реверсной дотации», которая не определена. Непонятно и требование об изъятии пункта 26 ст. 2 Кодекса, которым дается определение понятию «инвестиционная программа (проект)». Ведь это понятие используется в предлагаемых проектом изменениях к статьям 17, 21, 28, 32, 38, 49, 53 и в действующих нормах Бюджетного кодекса Украины.

Представляемая бюджетным организациям возможность самостоятельно использовать свои средства… грозит им лишением статуса бюджетных организаций.

В предлагаемых изменениях, в частности, говорится: «...если в соответствии с законом или решением уполномоченного органа управления бюджетное учреждение зачисляет (аккумулирует) собственные поступления и использует их на счетах, открытых в учреждениях банков (кроме размещения средств на депозитах, текущих счетах в иностранных банках иностранных дипломатических учреждений Украины), такое учреждение теряет статус бюджетного учреждения и порядок финансового обеспечения предоставления услуг таким субъектам хозяйствования за счет бюджетных средств определяется Кабинетом министров Украины». Вот бюджетники-то обрадуются! Когда останутся без зарплат…

Но и это еще не все. Согласно новой редакции части второй статьи 78 Кодекса, «по решению … соответствующего местного совета при выполнении местных бюджетов обслуживание бюджетных средств в части бюджета развития и собственных поступлений бюджетных учреждений может осуществляться учреждениями банков». Порядок обслуживания таких средств в учреждениях банков и перечень банков будет определяться Кабинетом министров Украины. Одновременно при условии выбора банковской формы обслуживания местные бюджеты… теряют право на получение в органах Казначейства беспроцентных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих по общему фонду!

Следовательно, если на местах не хватит денег, получить они смогут их лишь выходя на внешние рынки заимствований без гарантий государства по муниципальным долгам. Напомню, что больше половины регионов Украины – дотационные. И такая норма просто добьет их в конец. Не говоря уже о том, что размещение собственных средств в банках создает определенные риски их утраты, в частности в случае неэффективной работы соответствующего банковского учреждения.

А уж сколько возможностей для коррупции появляется на местном уровне с финансами, особенно если вспомнить о том, что губернаторами в Украине назначаются олигархи, владеющие банками… Но это тема для отдельной статьи.

Уникальным можно считать и предложение определять не общий объем государственного долга и гарантированного государственного долга на конец бюджетного периода, а предельный объем предоставления государственных гарантий. Введение подобной нормы позволит значительно увеличивать общий долг государства, причем тихо и незаметно для общественности и экспертов.

И наконец изюминка законопроекта. Часть 6 статьи 108 Бюджетного кодекса предлагается изложить в новой редакции: «Кабинет министров Украины по согласованию с Комитетом Верховной рады Украины по вопросам бюджета может осуществлять распределение и перераспределение объемов субвенций и дополнительных дотаций из государственного бюджета местным бюджетам между местными бюджетами в пределах общего объема соответствующих субвенций и дополнительных дотаций». Введение такого предложения предоставляет право правительству в «ручном режиме» распределять бюджетные средства между местными бюджетами. Кроме того, такое предложение не соответствует требованиям части 2 статьи 95 Конституции Украины, согласно которым «исключительно законом о Государственном бюджете Украины определяются любые расходы государства на общественные потребности, размер и целевое направление этих расходов».

Если всё останется в таком виде, то Украина вместо бюджетной децентрализации получит ещё более нищие регионы и супервлиятельный центр, который будет в «ручном режиме» распределять бюджетные средства и ни за что при этом не отвечать, так как «все же отдано на места!».

Вот такая «децентрализация» получается.