Конституционные страсти по коалиции
Демократия – это не только пребывание во власти, но и ее периодическая смена. Иными словами, хочешь быть демократом – умей не только побеждать, но и проигрывать. Если же не умеешь, ищи себе место среди политиков иного толка. Да они и ищут. Виктор Ющенко уже замечен в стремлении переплюнуть по части махрового национализма самого Олега Тягнибока, а Юлия Тимошенко все чаще вспоминает «времена, когда наша страна была колонией, когда здесь правили чужие ставленники».
Умей не только побеждать, но и проигрывать
Не успели утихнуть дискуссии вокруг печальных для «оранжевого» лагеря итогов президентских выборов, как Украина вновь оказалась вовлечена в очередное политическое сражение. На сей раз страсти кипят вокруг сформированного 11 марта парламентского большинства, которое в конституционном праве и в политическом лексиконе Украины именуется «коалицией депутатских фракций». Коалиция в тот же день создала правительство, которое возглавил «регионал» Николай Азаров.
Надо сказать, что страсти закипели сразу после того, как парламент 9 марта внес поправки в Закон Украины «О регламенте Верховной Рады Украины», позволившие войти в коалицию парламентского большинства не только отдельным фракциям, как это было раньше, но и отдельным депутатам – как внефракционным, так и из состава фракций, не вошедших в коалицию. Стало ясно, что президент Виктор Янукович, опираясь на Партию Регионов, Компартию Украины и Блок Литвина, предложив участие в правящей коалиции здравомыслящим депутатам из других фракций, отказался от привлечения во власть «оранжевых».
«… Большинство депутатов высказали антиконституционное мнение о том, что императив Конституции о том, что коалицию формируют фракции, можно трактовать по-другому: коалицию могут формировать фракции и депутаты». Уже по стилю легко понять, что подобный «словесный перл» может принадлежать только экс-президенту Виктору Ющенко. Экс-президент, который пришел к власти посредством государственного переворота, замаскированного под непредусмотренный Конституцией «третий тур» президентских выборов, теперь советует своему преемнику «еще раз задуматься над своей миссией и не допустить незаконного и неконституционного разворачивания событий в Верховной Раде». Более того, он даже грозит обратиться «к нации с призывом неповиновения».
Подала свой голос и экс-премьер Юлия Тимошенко. Она «убеждена, что власть, которая приходит таким нечестным, сфальсифицированным, фальшивым путем, она ненадолго». Но, видимо, не доверяя самой себе, обратилась при этом к оплаченным за счет БЮТ участникам представления под названием «Юлия Тимошенко – лидер объединенной демократической оппозиции»: «Вы в это верите?» Особой «веры» среди митингующих не замечалось, хотя им было велено при появлении Тимошенко «изобразить радость».
Не заставили себя ждать и недавние «придворные» политологи. Владимиру Фесенко, подыгрывавшему в ходе избирательной кампании Юлии Тимошенко, «сложно поверить, что эта коалиция будет стабильной и крепкой». Оказывается, «помимо риска выхода из нее отдельных депутатов и отсутствия общего единства в парламенте, ее может признать незаконной Конституционный Суд».
Вадим Карасев, тесно сотрудничавший с секретариатом бывшего президента, уверяет, что «принятие нового закона о формировании коалиции нарушает весь принцип формирования власти, закрепленный в Конституции». Да, это тот самый Карасев, который в конце 2004 года говорил, что «в Украине интеллектуальная гегемония принадлежит Западу Украины», а Донбассу только и остается, что варить сталь да субсидировать западных «интеллектуалов».
Мотивы подобных заявлений хорошо понятны. Их авторы явно забыли, что демократия – это не только пребывание во власти, но и ее периодическая смена. Иными словами, хочешь быть демократом – умей не только побеждать, но и проигрывать. Если же не умеешь, ищи себе место среди политиков иного толка. Да они и ищут. Виктор Ющенко уже замечен в стремлении переплюнуть по части махрового национализма самого Олега Тягнибока, а Юлия Тимошенко все чаще вспоминает «времена, когда наша страна была колонией, когда здесь правили чужие ставленники».
Как понимать Конституцию и решение Конституционного Суда
Но не о стенаниях «бывших» и их нынешних пристрастиях идет речь. Проблема носит куда более серьезный характер. Если вопрос о неправомерности избранного пути формирования коалиции поставлен, на него надо ответить. Хотя бы с тем, чтобы никто более не сомневался в демократическом и правовом характере как самой коалиции, так и новой власти в целом.
Институт парламентской коалиции является относительно новым в конституционной и парламентской практике Украины. Однако за недолгие годы своего существования именно природа этого института и его содержание успели породить немало политических проблем.
Противники Партии Регионов, которая после победы своего лидера Виктора Януковича на президентских выборах возглавила процесс формирования новой коалиции в парламенте, ссылаясь на Конституцию и Решение Конституционного Суда Украины от 17 сентября 2008 г. по делу о коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины, обвиняют последнюю в грубом нарушении конституционных норм и попрании демократических принципов формирования коалиции.
Главный юридический аргумент политических оппонентов кроется в тех строках Конституции Украины, которые прямо предусматривают, что «в Верховной Раде Украины по результатам выборов и на основе согласования политических позиций формируется коалиция депутатских фракций, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины» (ч. 6 ст. 83 Конституции Украины). Мы умышленно дословно процитировали эти нормы Основного Закона Украинского государства, чтобы принять именно их за точку отсчета для дальнейшего анализа.
Апеллируя к приведенной выше конституционной норме, сторонники строго фракционного состава коалиции указывают, что в самом названии коалиции присутствуют слова «коалиция депутатских фракций», что, по их мнению, указывает на коллегиальный способ формирования коалиции – фракциями, а не народными депутатами.
К тому же они приводят и названное Решение Конституционного Суда. Процитируем наиболее часто упоминавшуюся выдержку из него: «...словосочетание «коалиция депутатских фракций в Верховной Раде Украины» … следует понимать как сформированное на установленных Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины основаниях объединение по результатам выборов нескольких депутатских фракций, количество народных депутатов в которых составляет большинство от конституционного состава Верховной Рады Украины, которые (депутатские фракции) на основании согласования политических позиций согласились на совместную парламентскую деятельность».
Однако аргументы по строго фракционному наполнению коалиции и невозможности индивидуального членства в ней далеко не столь «железобетонны», как могло бы показаться на первый взгляд.
Возьмем, к примеру, цитировавшуюся выше норму Конституции. В ней четко указано, что в состав коалиции должно входить большинство депутатов; именно в состав коалиции, а не в состав фракций, сформировавших ее.
Действительно, в противном случае, формула бы звучала так: «...коалиция депутатских фракций, в состав которых входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины», тогда как она выглядит несколько иначе: коалиция депутатских фракций, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины. Хотя в упомянутом Решении КСУ эти понятия ошибочно отождествлены. Более того. Из такого отождествления КСУ сделал еще один ошибочный вывод: «…в состав коалиции депутатских фракций могут войти лишь те народные депутаты Украины, которые есть в составе фракций, сформировавших коалицию» (п. 3.2.1. Решения).
Между тем вполне очевидно, что понятия «коалиция депутатских фракций, в состав которых входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины» и «коалиция депутатских фракций, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины» не несут смысловой тождественности. Закрепление в Конституции Украины необходимости вхождения большинства народных депутатов именно в коалицию, а не во фракции, создающие коалицию, означает необходимость индивидуального волеизъявления народных депутатов Украины, которое должно быть определенным образом институциализировано. Способом такого выражения является список народных депутатов, согласившихся войти в состав коалиции.
Кроме того, при более внимательном анализе далеко нерешенным кажется и вопрос о том, должно ли именно во фракции, создающие коалицию, входить большинство от конституционного состава народных депутатов Украины. Ведь возможны ситуации, когда общее количество народных депутатов-членов фракций, сформировавших коалицию, одно, а число депутатов, поставивших подписи под коалиционным соглашением, другое. Допустим, фракция в 72 человека решила войти в коалицию, то ведь для ее (фракции) вхождения достаточно большинства голосов ее членов, т.е. 37 народных депутатов. Между тем количественный состав коалиции сильно изменится, если в нее войдут, скажем, все 72 депутата или только 37.
Приведенные размышления далеко не из области теории. Ведь парламентская практика Украины знает случаи, когда те или иные народные депутаты отказывались подписаться под коалиционным соглашением и их голоса не учитывались при определении количественного состава коалиции.
Однако, если возможно, что некоторые депутаты-члены фракций коалиции отказываются в нее войти, то почему нельзя допустить и обратное: что депутаты из фракций, которые не вошли в коалицию, пожелают войти в нее на индивидуальной основе?
Тем более что все запреты, адресованные народным депутатам (например, невхождение или выход из фракций), прописаны в Конституции исчерпывающе, и расширительное толкование здесь вряд ли уместно.
Никакого запрета индивидуального вхождения в коалицию или выхода из коалиции народных депутатов Украины Конституция Украины (вопреки п. 3.2.1. Мотивировочной части указанного Решения КСУ) не предусматривает.
Более того, если внимательно вчитаться в текст упомянутого Решения КСУ, к которому чаще всего и апеллируют, то окажется, что поводом для вынесения этого Решения был как раз индивидуальный выход из состава коалиции в 2008 г. двух народных депутатов (И. Рыбакова и Ю. Бута), в результате чего численный состав коалиции стал меньше, чем того требует Конституция.
Интересно также, что в данном случае Конституционный Суд Украины констатировал, что Конституция Украины не определяет порядок прекращения коалиции. Данный пробел может быть с точки зрения КСУ заполнен в Конституции и/или в законе о Регламенте ВРУ. Еще раз обратим внимание: либо в Конституции Украины и в законе о Регламенте ВРУ, либо же – лишь в законе о Регламенте ВРУ.
Если экстраполировать данные выводы на формирование коалиции, можно сделать однозначный вывод: Конституция Украины не регулирует не только порядок прекращения коалиции, но и порядок ее формирования, определяя лишь самые общие, отправные параметры данного процесса, но никак не самый процесс во всех его нюансах. Ибо порядок создания коалиции отнесен к числу парламентских процедур, определяемых именно законом о Регламенте ВРУ. В этом правовом акте он и урегулирован. И право народных депутатов Украины этот порядок изменять, одновременно приближая его к конституционным стандартам.
На наш взгляд, именно комбинированный подход к формированию коалиции – фракциями, но не исключая и индивидуально народных депутатов, более отвечает и букве и духу Конституции.
Почему так?
Универсальность законодательства и права парламентария
А вот, скажем, институт внефракционных депутатов в Конституции не прописан. Но он-то на практике есть. Ведь никто не возбраняет фракциям исключить из своего состава того или иного народного депутата. При этом депутатский мандат он не теряет. Да, этот факт, казалось бы, экстраординарный, но он все же имеет место. Сейчас в украинском парламенте насчитывается 4 внефракционных депутата. В другие фракции, согласно Регламенту ВРУ, они вступить не могут. Но почему отказывать им в праве войти в состав коалиции? Кстати, и на практике такое право у них уже существовало в 2006-2007 гг.
Или возьмем другой пример. Конституция Украины не устанавливает тип избирательной системы в государстве. Сейчас в Украине существует пропорциональная система при парламентских выборах. Но как формировать коалицию исключительно на партийно-фракционной основе, если парламент вернется к смешанной или к мажоритарной избирательной системе? Очевидно, что в обоих указанных случаях исключительно партийный, то есть фракционный способ формирования коалиции, окажется невозможным, поскольку в парламенте появится значительное количество депутатов, избранных не от политических партий и их избирательных блоков, а в качестве самовыдвиженцев или беспартийных. Становится очевидным, что законодательство о парламентских процедурах не должно зависеть от типа избирательной системы, иными словами, оно должно быть универсальным, применимым к любой избирательной системе.
Наконец, если внимательно вчитаться в текст Конституции Украины, то можно увидеть, что в ней прямо прописан и случай, когда коалиция имеет лишь индивидуальный, а не фракционный характер (ч. 10 ст. 83 Основного Закона Украины). Речь идет о фракции с правами коалиции, если такая фракция насчитывает 226 или более народных депутатов в своем составе и все они согласились с принятием фракцией обязанностей коалиции. Очевидно, что в этом случае именно индивидуальное волеизъявление каждого входящего в данную фракцию народного депутата является условием оформления фракции с правами коалиции.
Наконец, еще один аргумент. Нет ни одной статьи Конституции, которая бы устанавливала, что решения в парламенте принимает не народный депутат, а фракция или иное объединение народных депутатов. Следовательно, и решение о создании коалиции – дело рук депутатов, а не фракций. Напомним, что и коалиция как объединение депутатов принимает на своих сборах решения не фракционно, а именно индивидуально.
Итак, аргументы об исключительно фракционном порядке формирования парламентской коалиции не выдерживают критики. Более того, оказывается, что именно они превращают коалицию в некое закрытое объединение лишь тех депутатов, которые входят во фракции, сформировавшие коалицию, игнорируя принцип равенства прав всех депутатов независимо от их фракционной принадлежности.
Комбинированный – фракционно-индивидуальный – способ формирования коалиции как раз открывает возможности для широкой консолидации народных депутатов - членов разных фракций, которые либо согласились, либо же отказались от участия в формировании коалиции. Очевидно, именно эти мотивы положены в закон об изменении правил формирования коалиции, который 9 марта принял украинский парламент. Любые же толки вокруг неконституционности его положений могут быть впоследствии легитимно разрешены Конституционным Судом Украины. И вряд ли приходится сомневаться, что КСУ в этом случае постарается заполнить указанные здесь пробелы, подтвердив тем самым легитимный характер нового парламентского большинства.
* * *
5 марта Сенат США принял резолюцию, внесенную сенаторами Ричардом Лугаром и Джоном Керри, одобряющую «устойчивый прогресс, который делает Украина, преодолевая вызовы в проведении выборов». Серьезные политики в Европе и России также не сомневаются, что с избранием Виктора Януковича демократический процесс в Украине обретет новую динамику. Это обстоятельство подтвердила 10 марта встреча президента Виктора Януковича с послами стран G7 и России. «Послы отметили, что международное сообщество готово сотрудничать с новым руководством Украины с тем, чтобы достичь стабильности и реализации реформ»,– сообщили в пресс-службе главы государства. Поэтому оппоненты новой коалиции и созданного правительства, как говорится, могут спать спокойно. «Крот истории» сделает свою работу и без их участия.
