Информационно-аналитический портал
ссылка

Нужна ли сегодня Украине административно-территориальная реформа?

Юрий ГАВРИЛЕЧКО
23.06.2010
Напечатать
Увеличить шрифт
А
А
А

Каждый раз, когда в государственном бюджете Украины начинает попахивать существенным дефицитом, центральная власть вспоминает о том, что есть регионы и у них тоже есть деньги. Делается это со столь завидной регулярностью, что стало уже некой национальной традицией. При этом разного рода политики и чиновники говорят и делают строго противоположные вещи. Говорят о предоставлении больших полномочий регионам, но при этом всячески стараются залатать дыру в государственном бюджете за счет местных бюджетов. И происходит это до тех пор, пока ситуация не становится совсем критической. В условиях же кризиса почему-то вспоминается тезис о срочности и важности административно-территориальной реформы, децентрализации, финансовой самостоятельности регионов и даже о возможной федерализации.

Федерализация – это вообще больной вопрос для Украины. Действующий президент четко выразился об унитарности государства, дезавуировав предыдущие заявления министров своего Правительства. «Украина – унитарное государство. Точка», – подчеркнул Президент в интервью еженедельнику «2000», комментируя распространенное мнение о том, что идеальным вариантом государственного устройства Украины была бы федерация. «Унитарное и демократическое. И это предполагает больше прав регионов», – добавил он.
 
По словам В.Януковича, создан Совет регионов, который будет активно работать над административно-территориальной реформой. «Последняя, естественно, подразумевает значительное увеличение прав и полномочий местных органов власти. Важно, чтобы система обеспечивала максимальное соблюдение прав и обеспечение потребностей каждого гражданина!» – заявил глава государства. Президент отметил, что «первоочередной задачей сегодня является преодоление последствий «помаранчевой» пятилетки, стабилизация экономической ситуации и выход на рельсы устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан, что, помимо прочего, должно создать возможности и для проведения институциональных реформ».
 
Но на пути такого реформирования у действующей власти стоит проблема, которой уже 14 лет, и решение ее зависит от принятия изменений в действующую Конституцию.
 
Законодательная несуразица
 
Существующие проблемы административно-территориального деления Украины берут свое начало в той суматохе и спешке, в которой принималась Конституция, а также в жестком лоббировании частных интересов в ущерб интересам государственным.
 
До сих пор два основных документа, которые определяют систему административно-территориального деления Украины, иерархию подчинения и взаимодействия между собой административно-территориальных субъектов, органов местного самоуправления и исполнительной власти, – содержат несогласованные нормы.
 
Со времени вступления в силу Конституции Украины так и не принят базовый закон об административно-территориальном делении. И все вопросы вынужденно решаются с использованием Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР» от 12 марта 1981 года. Но на сегодня – значительная часть положений этого Указа прямо или косвенно противоречит действующей Конституции или оперирует не существующими уже понятиями, а также органами исполнительной власти и местного самоуправления. Этим же Указом утверждено «Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР», которое используется до сих пор и также противоречит и не соответствует Конституции. Наиболее спорные моменты проще представить в виде таблицы несоответствий:
 
 
Нормы Указа и Положения
Соответствие Конституции
Административно-территориальными единицами в Украинской ССР являются:
 
область, район, город, район в городе, поселок городского типа, сельсовет, село и поселок
В Конституции нет четкого определения административно-территориальных единиц, зато в системе административно-территориального устройства не предусмотрено наличие сельсоветов и поселков городского типа. В свою очередь в Положении отсутствует упоминание Автономной Республики Крым, а также особого статуса городов Киев и Севастополь
Образование и ликвидация областей проводятся Верховным Советом Украинской ССР, а в период между его сессиями – Президиумом Верховного Совета Украинской ССР. Деление областей на районы при их образовании относится к сфере полномочий Президиума Верховного Совета Украинской ССР
Образование и ликвидация областей не входит в полномочия Верховной Рады Украины
Установление и изменение границ, установление и перенесение административных центров областей проводятся Президиумом Верховного Совета Украинской ССР по представлению исполнительных комитетов соответствующих областных советов народных депутатов
Установление и изменение границ, установление и перенесение административных центров областей не относятся к сфере полномочий Верховной Рады Украины, областные советы народных депутатов не имеют исполкомов. Кроме того, среди субъектов законодательной инициативы, определенных Конституцией Украины, нет исполкомов вообще, ни областных, ни каких-нибудь еще советов народных депутатов
Образование и ликвидация сельсоветов, установление и перенесение их административных центров, установление и перенесение границ сельсоветов проводятся исполнительными комитетами областных советов народных депутатов по представлению исполнительных комитетов районных, городских (городов областного подчинения) советов народных депутатов
В этих вопросах наступает полное противоречие с действующей Конституцией, которая не предполагает наличия исполкомов вообще

 

 
В результате на данный момент невозможно без изменения Конституции не то что административно-территориальную реформу проводить, но даже границы районов нельзя пересмотреть без нарушения законодательства! Поэтому вопрос о внесении в Конституцию изменений, требуемых для возможности осуществления реформы, не только назрел, но и «перезрел». При отсутствии четкой иерархии и невозможности устанавливать границы областей, городов и районов все попытки провести реформы в агропромышленном комплексе или в ЖКХ упрутся в споры о собственности и умрут в судах. Но это еще только часть общей проблемы – законодательная, а есть еще и финансовая и методологическая стороны, не говоря уже о наличии политической воли для внесения изменений в Конституцию.
 
12 000 «голодных ртов»
 
На данный момент в Украине около 12 000 административно-территориальных образований, значительная часть которых не в состоянии обеспечить себя финансово за счет собираемых местных налогов и сборов. Соответственно, власть не может гарантировать предоставление в будущем, а население не может получить требуемых публичных услуг.
 
На данный момент Правительство видит следующие основные проблемы:
 
- низкое качество услуг, которые предоставляются на местах. В большинстве сельских, поселковых бюджетах расходы на выплату заработной платы и начисление на нее составляют более 90 %;
 
- изношенная инфраструктура. Коммунальная инфраструктура изношена более чем на 60%. Количество аварий ЖКХ за последние 10 лет выросло в 5 раз. Около 90% дорог общего пользования является дорогами местного значения. При этом 70% автодорог нуждаются в капитальном ремонте. Согласно расчетам Всемирного Банка, в течение следующих 10 лет местная инфраструктура будет требовать инвестиций в размере 29 млрд. дол. США;
 
- низкая финансовая независимость. Согласно расчетам Ассоциации городов, в 2009 г. недофинансирование расходов на местном уровне составило 12,1 млрд. гривен. Удельный вес доходов, которые не учитываются при расчетах трансфертов, в 2006-2009 гг. составлял 10-13% и пока тенденции к сокращению не имеет. При этом нехватка ресурсов на делегированные полномочия снижает ответственность местной власти за качество предоставляемых услуг;
 
- нечеткое распределение и нехватка полномочий. В Бюджетном кодексе расходные полномочия распределены как ответственность за финансирование бюджетных учреждений по типу (школы, больницы), а не по виду общественной функции (образование, медицинская помощь). Формирование бюджетов на уровне заведений основывается на отраслевых нормативах. Таким образом, органы местного самоуправления ограничены в возможностях оптимизировать ресурсы.
 
Решить эти проблемы предлагается исключительно монетарно-фискально-контрольными методами. При этом совершенно выпадает из поля зрения тот факт, что даже существенное увеличение объемов денежных средств никак не поможет в том случае, когда у местных общин не будет кадрового и технического ресурса для их освоения. Миф о том, что «деньги могут решить все», очень популярен в чиновничьей среде. Точно также, как и миф о том, что стоит издать «постановление», а затем создать контролирующий орган – и все само собой организуется. Но эти мифы ничего общего не имеют с реальностью.
 
9 июня Правительство внесло в Парламент новую редакцию Бюджетного кодекса. «Местные бюджеты получат уже в следующем году дополнительный ресурс около 12 млрд. гривен», – сказал премьер-министр Украины Н.Азаров. По его словам, правительственный проект предполагает передать в местные бюджеты 8 общегосударственных налогов и сборов, а также пятую часть налога на прибыль. Премьер добавил, что документ предусматривает пропорциональное распределение поступлений между местными бюджетами различного уровня. Он уточнил, что 40% средств пойдет в областные бюджеты, 60% – в районные, из которых треть – сельским и городским советам. Помогут ли эти меры улучшить ситуацию с решением проблемы предоставления качественных публичных услуг?
 
Нет и еще раз нет. Что такое 12 млрд. гривен? Да это всего-навсего прибавка в среднем по 1.000000 гривен бюджету каждого субъекта административно-территориального деления. С одной стороны – вроде бы большая цифра, с другой – на эти деньги ни школы не построишь, ни больницы. Да и как эти деньги осваивать? Ведь почти четверть из 12 000 административно-территориальных субъектов имеют общину менее 200 человек! На данный момент нет механизма, который бы позволил эффективно использовать эти деньги. И без изменения административно-территориального устройства выделенные средства будут продолжать тратиться нерационально, при этом центральный бюджет будет страдать от недофинансирования.
 
На данный момент вопрос о проведении административно-территориальной реформы даже не включен в среднесрочную повестку дня Правительства. Созданный Совет регионов, который должен заниматься ее разработкой, не имеет четкого статуса. Предложенный Президентом Украины Виктором Януковичем пакет реформ на 2010-2014 гг. не содержит информации о такой реформе. Однако в документе прописана реформа межбюджетных отношений. Пагубность такого подхода, когда передел финансовых потоков приоритетнее системных преобразований, очень скоро скажется на результатах реформирования бюджетной политики. Изменение в системе наполнения центрального и местных бюджетов без существенной коррекции системы предоставления публичных государственных услуг не только не снимет существующие проблемы, но и приведет к ухудшению ситуации. Мелкие и средние общины, несмотря на увеличение свободных средств, будут по-прежнему не в состоянии обеспечить своих членов ни качественными образовательными или медицинскими услугами, ни решить задачи по замене и ремонту отслужившей свое инженерной инфраструктуры.
ПРЕОДОЛЕНИЕ ВЫЗОВОВ
95
Поставить лайк: 68
Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl+Enter, чтобы отослать информацию редактору
https://odnarodyna.org/content/nuzhna-li-segodnya-ukraine-administrativno-territorialnaya-reforma