Отмена «политреформы-2004»: станет ли Янукович новым Кучмой?

1 октября 2010 года Конституционный суд Украины (далее – КСУ) признал неконституционным закон «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года №2222-ІV (так называемая политреформа 2004 года) в связи с нарушением процедуры его рассмотрения и принятия. Решение об отмене так называемой «политреформы-2004» и возобновление Конституции 1996 года было принято еще в четверг 30 сентября, но оглашено только в пятницу. Представление 252 депутатов от Партии регионов поддержало 17 из 18 судей Конституционного суда. Единственным судьей, который отказался отменять изменения в Конституцию 2004 года, был назначенный еще Виктором Ющенко судья Виктор Шишкин.

Укрепление вертикали или усиление «хаотизации власти»?

Очередное превращение Украины в президентско-парламентскую республику сложно однозначно назвать позитивным или негативным явлением на данный момент. Имея поддержку правящей коалиции, лояльный Кабинет министров и губернаторов, президент Украины и сейчас имеет все полномочия для проведения любых возможных реформ.

Получение дополнительных полномочий в связи с переходом Украины от парламентско-президентской к президентско-парламентской модели государственного устройства, при том что на последних выборах действующий президент получил чуть более 30% от голосов всех избирателей Украины, будет многими воспринято как попытка узурпации власти. И если сейчас об этом открыто говорят только украинские оппозиционеры, то вполне возможно, что скоро будут говорить и нейтральные (на данный момент) политики.

Восстановление же подчиненности губернаторов исключительно президенту будет создавать постоянное противостояние между ними и Кабмином, противостояние, в котором президент будет принимать непосредственное участие. Вряд ли это улучшит ситуацию с исполнением решений правительства на местах.

Далеко не факт, что Виктор Янукович сможет стать вторым Кучмой. И в первую очередь, потому, что сейчас нет ни малейшего намека на политическую или экономическую стабильность, а мировой экономический кризис вносит дополнительную проблематику.

Какие полномочия вернул себе президент

После решения КСУ об отмене «политреформы-2004» в Украине начала действовать редакция Конституции 1996 года. Согласно её положениям, нынешний президент получил следующие полномочия: 

·        самостоятельно определяться с кандидатурой премьер-министра и вносить ее на рассмотрение Верховной Рады;

·        освобождать от должности Генерального прокурора; 

·        назначать или освобождать руководителя Службы безопасности;

·        назначать и освобождать председателя Фонда государственного имущества; 

·        назначать и освобождать председателя Антимонопольного комитета;

·        образовывать, ликвидировать и реорганизовывать любые органы центральной исполнительной власти;

·        назначать и освобождать председателя Госкомитета телевидения и радиовещания Украины (требуется согласие парламента);

·        самостоятельно, без согласования с кем-либо, принимать решение об отставке главы правительства, что, в свою очередь, ведет к автоматической отставке всего состава действующего Кабинета министров. Если же правительство решит самостоятельно сложить с себя полномочия и пойти в отставку, то ему не нужно будет согласование этого момента с парламентом – теперь отставку правительства будет принимать сам президент.

Также президенту возвращен ряд полномочий, которые позволят ему непосредственно управлять Кабинетом министров и другими органами исполнительной власти. В частности, теперь президент может регулировать деятельность правительства не только указами, а и просто распоряжениями. Если раньше президент имел право лишь временно прекращать действие актов кабинета министров с одновременным обращением в КСУ относительно их правомочности, то теперь глава государства вернул себе право отменять любые акты правительства. Отметим, что президент не обязан указывать причины, на основании которых он их отменяет.

Силовые ведомства и правоохранительные органы теперь в полном подчинении администрации президента. Только относительно кандидатуры Генерального прокурора осталась процедура согласования ее с парламентом.

Причин для роспуска Верховной Рады у президента стало ровно в два раза меньше, чем было до 1 октября. Теперь у президента может быть лишь одно основание для принятия решения о роспуске парламента - невозможность начать пленарные заседания в течение 30 дней текущей сессии. Однако сама процедура роспуска парламента упростились – не требуется проводить консультации со спикером и лидерами фракций, но в то же время акт о роспуске Верховной Рады должен быть визирован премьер-министром. Также утратила силу норма о запрещении роспуска парламента в последние шесть месяцев его полномочий.

Чего лишился парламент, или Остатки сладки

Верховная Рада Украины утратила необходимость формировать правящую коалицию, тем самым сведя к нулю пользу от пропорциональной избирательной системы.

Но главное, что потеряет Верховная Рада, - влияние на исполнительную власть в стране.

·     право внесения кандидатуры премьер-министра;

·     право освобождения от занимаемой должности отдельных членов правительства;

·     право согласовывать назначение и освобождение от занимаемой должности руководителей СБУ, Антимонопольного комитета и Фонда государственного имущества;

·     право освобождать Генерального прокурора;

·     право управлять своими постановлениями деятельностью правительства.

Согласно Конституции 1996 года, срок полномочий Верховной Рады составляет 4 года, а не пять лет, как это было до отмены «политреформы-2004».

Спикер парламента лишается права исполнять обязанности главы государства в случае досрочного прекращения полномочий президента. Теперь это право переходит к премьер-министру. Также глава парламента утрачивает право безотлагательно публиковать за своей подписью законы, не подписанные президентом в десятидневный срок или после преодоления парламентом вето главы государства.

Кроме того, глава Верховной Рады лишается полномочий организовывать работу парламента и координировать деятельность его органов. Теперь он будет иметь право организовывать подготовку вопросов к рассмотрению на заседаниях парламента.

Народные депутаты лишаются права совмещать работу в различных органах представительской или представительской и исполнительной власти. Вступает в силу норма закона «О статусе народного депутата Украины», согласно которой народный депутат, назначенный (избранный) на какую-то должность, допускается к выполнению обязанностей на новом месте работы только после представления заявления о снятии с него полномочий народного депутата Украины.

Некоторые правовые коллизии

Срок полномочий парламента должен быть сокращен до 4 лет. Но нет ни малейшего механизма, который бы позволил это сделать. Такая же проблема существует относительно срока полномочий местных советов. Согласно Конституции с правками 2004 года, срок полномочий сельских, поселковых, городских, районных и областных советов составляет 5 лет. По Конституции 1996 года этот срок составляет 4 года. Но эта норма не касается районных и областных советов. То есть выборы в местные советы, назначенные на 31 октября текущего года, оказываются под угрозой срыва, кроме того, у оппозиции появляется реальная возможность оспорить в КСУ не только результаты выбора, но и сам факт проведения местных выборов в городские советы на основании нарушения процедуры.

Проблема с определением срока полномочий касается и действующего президента. Согласно нормам Конституции в редакции 2004 года (на которой присягал действующий президент), выборы главы государства должны состояться в «последнее воскресенье последнего месяца пятого года полномочий президента», то есть 22 февраля 2015 года. Но по Конституции в редакции 1996 года, сроки проведения выборов также указаны максимально ясно. Выборы президента должны пройти «в последнее воскресенье октября пятого года полномочий президента Украины», то есть 25 октября 2014 года. Следовательно, срок полномочий действующего главы государства должен быть сокращен практически на 4 месяца.

Согласно Конституции 1996 года, президент получает ряд полномочий, реализация которых нуждается в подтверждении премьер-министра и главы профильного министерства. То есть Конституция предполагает механизм контрассигнации, когда на указе президента должно быть еще как минимум 2 подписи. В то же время Конституцией не определено, какие последствия будет иметь отказ главы Кабинета министров и/или министров скреплять своими подписями решение президента.

Также по Конституции 1996 года, в состав правительства входят только три вице-премьера. Следовательно, президенту потребуется освободить от занимаемых должностей двух из пяти существующих в настоящее время вице-премьер-министров.

Неоднозначным становится процесс назначения глав местных государственных администраций, здесь также может возникнуть юридическая коллизия. В старой Конституции содержатся две нормы, которые указывают на то, кто может вносить на рассмотрение президента кандидатуры для назначения и освобождения председателей местных государственных администраций. Согласно 106-й статье Конституции, такие предложения вносит президент, но уже в 118-й статье сказано, что это входит в полномочия всего состава правительства.

Как может измениться законодательство

По информации издания «Украинская правда», в Администрации Президента Украины на стадии окончательной подготовки находятся проекты радикальных изменений около 30 базовых законов Украины. В том числе к вынесению на рассмотрение парламента готовятся обновленные редакции законов «О Кабинете министров», «О Конституционном суде Украины», «О Службе Безопасности Украины», «О статусе народного депутата Украины», регламент Верховной Рады и т.д.

Легитимность власти под сомнением?

Возврат к Конституции 1996 года ставит под сомнение не только легитимность всех существующих институтов власти в Украине, но и абсолютно всех решений и нормативно-правовых актов, которые были приняты в период с 8 декабря 2004 года по 1 октября 2010 года.

Первый заместитель главы Администрации Президента Украины, представитель президента в Конституционном Суде Елена Лукаш на вопрос журналистов о том, как отмена изменений в Конституцию от 2004 года повлияет на легитимность избранных президента Украины и Верховной Рады Украины, а также Кабинета министров Украины, сказала: «Благодарю за внимание». Тем не менее, отвечая на вопрос журналистов, «а являются ли ныне действующие органы власти в Украине легитимными?», Е.Лукаш сказала: «Все органы власти являются легитимными, и на сегодняшний день они должны сконцентрироваться и выполнять решение Конституционного суда».

С такой трактовкой, скорее всего, не согласятся представители украинской оппозиции. К примеру, экс-министр юстиции народный депутат от НУ-НС Роман Зварыч считает: «...если суд признал действия власти в 2004 неконституционными, то все последствия относительно избрания этой власти после того решения - не легитимны». Единственным, по мнению депутата, выходом из этой ситуации является переизбрание всех ветвей власти. Для этого оппозиция готовит соответствующий пакет документов для регистрации его в Верховной Раде Украины, чтобы все происходило законным путем.

Очевидно, следует уже в ближайшее время ожидать от оппозиции следующих заявлений:

·       отмена «политреформы-2004» даст основания продлить полномочия действующего парламента до 2015 года;

·       нынешний срок полномочий президента Виктора Януковича может быть признан «нулевым» и он получит возможность быть президентом Украины фактически три срока подряд;

·       после окончания третьего срока президентства В. Янукович снова проведет конституционную реформу, таким образом, гарантируя себе пожизненное президентство.

Возможные последствия отмены «политреформы-2004»

На данный момент сложно однозначно прогнозировать дальнейшее развитие ситуации в стране. Однако некоторые выводы можно сделать уже сейчас:

·        украинский парламент рискует снова превратиться в хаотическую массу фракций, групп и «самостоятельных членов»;

·        «верность» родной партии станет совершенно необязательной: депутаты смогут свободно передвигаться между парламентскими фракциями и группами. В итоге – украинские депутаты станут самыми независимыми депутатами в мире! Они вообще не будут ни от кого зависеть – ни от избирателей, ни от руководства политических партий. Остается только догадываться, в каких масштабах «расцветет и заколосится» парламентская коррупция и сколько будет стоить голос отдельно взятого депутата;

·        скорее всего, возобновится практика торговли голосами перед каждым значимым принятием того или иного закона;

·        оппозиция получит дополнительные рычаги для постоянной критики власти;

·        взяв на себя ответственность за все происходящее в стране, над президентом будет висеть, как дамоклов меч, перманентный риск оказаться обвиненным во всех просчетах правительства;

·        возрастет значимость Администрации Президента Украины как органа, фактически получившего возможность управлять Кабинетом министров, не неся ни малейшей ответственности за свои действия (посредством подготовки указов и распоряжений президента и в то же время не будучи де-юре органом исполнительной власти);

·        легитимность абсолютно всех решений властей за последние пять лет можно будет поставить под сомнение;

·        вопрос о сроках полномочий действующей власти будет решен, скорее всего, вне правового поля из-за большого количества правовых коллизий.