Мнение: федерализация Украины – альтернативы нет

Трансформация Украины от централизованного к децентрализованному унитарному государству, а в последующем и федерации, является не самоцелью, а обязательным условием для самореализации регионов, каждой территориальной громады, каждого гражданина Украины. Только административно-экономическая, финансовая самостоятельность территориальных образований Украины, эквивалентный обмен между ними дадут возможность реально внедрить в жизнь принцип социальной справедливости, укрепить единство и целостность Украины как государства. Таков был основной тезис парламентских слушаний «Децентрализация власти в Украине. Расширение прав местного самоуправления», которые проходили в 2005 году.

Этому предшествовали политические события, связанные с процессами распада СССР и образованием независимого государства Украина. Именно на этом переломном моменте новейшей истории нашего государства выдвигались идеи федеративного обустройства украинской государственности. В частности, федеративное устройство Украины поддержали Интердвижение Донбасса и группа «Союз» в Донецком регионе, лидер народного Руха В. Черновол, который заявлял, что в дальнейшем мы придем к идее федеративного устройства Украины, которая не будет работать на развал единого государства, «потому что речь идет не о национальной федерации».

Безусловно, проблемы федеративного устройства Украины имеют еще более глубокие столетние исторические корни, живительной силой для которых была идея суверенного, независимого государства Украина.

Федерализм является той системой правления, в которой власть осуществляется одновременно общенациональным (высшим) государственным органом и автономными (региональными) органами правления как субъектами государственности.

Не должно вызывать сомнений, что в доктринальном смысле федерализм в своей сущности является синтезом формы и способа государственно-территориального устройства, за счет которых обеспечивается децентрализация власти, реализация гражданских прав на самоопределение (самостоятельность) и самоуправление на уровне субъектов федерации при соблюдении основополагающих принципов народовластия, незыблемости единства и территориальной нерушимости государства.

В последнее время можно было наблюдать активизацию и разного рода подвижки относительно совершенствования административно-территориального устройства страны.

Появились проекты Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, инициированной Банковой, Концепции реформирования местного самоуправления в Украине от Ассоциации городов Украины.

На заседании Совета регионов 21 марта 2013 г. прозвучал тезис о несоответствии нынешней системы местного самоуправления европейским стандартам и необходимости на концептуальном уровне пересмотра и перераспределения полномочий между вертикалью исполнительной власти и органами местного самоуправления.

На необходимость переформатирования на федеративную платформу государственного обустройства Украины стыдливо намекает С. Гриневецкий в статье «Административно-территориальное устройство: где выход?» («Зеркало недели. Украина» № 18, 24 мая 2013 г.).

Думается, что автор блефует о незнании выхода из имеющегося кризиса власти, сопровождающегося узурпацией народовластия, прессом государственного чиновнического аппарата, обеспечивающего семейно-клановую пирамиду власти и сопровождающуюся отстранением народа как учредителя власти от управления государственными делами и осуществления функций контроля.

Ссылка на то, что «по уровню развития гражданского сознания» украинский народ не готов к восприятию административного уровня реформирования, не только беспочвенна, но и оскорбительна по отношению к нации, уважаемый Сергей Рафаилович.

Но нельзя не согласиться с утверждением автора об отсутствии в Украине единого культурного и информационного пространства, дезинтеграции единого экономического пространства страны, востребованности регионов в наличии автономных полномочий, законодательной и финансовой основы как триады понимания государственного обустройства территории Украины с признаками регионализации («мягкого» федерализма – А. С.).

Указом Президента Украины № 302/2013 «О мерах по обеспечению осуществления местными государственными администрациями исполнительной власти на соответствующей территории» по существу предусматривается замена вертикальной системы исполнительной власти пирамидой административной власти с ограничением полномочий и подконтрольности президентским структурам институтов государственной власти и органов самоуправления, что, мягко говоря, не согласуется с их конституционным статусом.

Поэтому есть основания предполагать проблематичность осуществления реальных административно-территориальных преобразований и восстановления реального народовластия.

Причина кроется в отсутствии воли «власть предержащих», которые, продолжая находиться в «государственно-строительной прострации» начала 90-х и до середины первого десятилетия ХХІ века, не в состоянии даже представить возможность автономии административно-территориальных единиц как субъектов территориального устройства Украины, они не верят в возможность самоуправления регионов с полномочиями самостоятельности и присутствием элементов государственности.

Одним словом, раскрученный маховик унитарной государственной машины в лице высших государственных органов власти априори не приемлет любую местную инициативу.

Достаточно напомнить о попытках реформирования системы, структуры и полномочий публичной власти с элементами децентрализации, перераспределения полномочий и расширения статуса финансовой самостоятельности регионов. А где административно-территориальная реформа Романа Безсмертного?! Ее даже не «заговорили», а попросту провалили. А ведь реформа в сущности своей могла стать в ряд истоков формирования и строительства украинской государственности на принципах федерализма.

Препятствуя идее федерализации Украины в 2004–2007 годах, в ранг государственной политики был возведен правовой нигилизм, когда такая идея трактовалась главой государства В. Ющенко как сепаратизм, а инициаторы подвергались арестам и уголовному преследованию. Так, после создания в декабре 2004 года «Межрегионального Союза органов местного самоуправления украинских регионов»  был арестован и подвергался уголовному преследованию ряд руководителей территорий страны. Воинствующие оппоненты идей федеративного устройства Украины усматривают в этом возврат к феодальной эпохе, потерю управляемости страны и сепаратистские проявления, и как следствие – прекращение существования Украины как государства.

Вряд ли приверженцы унитарно-хуторянской Украины не осведомлены, что в мировом пространстве наиболее сильными и развитыми являются федеративные государства (более 25), на долю которых приходится восемьдесят процентов валового продукта землян.

Заявляя о «ничем не обоснованной иллюзии оппонентов федерализации, утверждающих, «что унитарное государство гарантирует целостность страны», лидер общественного движения В. Медведчук отмечает, что «федерализация – единственный путь, который остановит раскол Украины, позволит Украинскому народу управлять своей страной. Федерализм не может быть навязан. Эта идея должна быть принята большинством граждан».

По своему назначению федерализм содержит возможности децентрализовать и распределить власть по вертикали; интегрировать территориальные сообщества в единое целое. Федерализм выступает в виде совокупности способов, целей и задач, конституционно-правовых норм и принципов, направленных на установление пределов централизации и децентрализации властных и управленческих функций государства и его субъектов путем разграничения предметов ведения и полномочий между ними, а также между их органами государственной власти.

Федерализм является, прежде всего, способом обеспечения и сохранения единства, территориальной целостности государства, это не только «сложная форма территориальной организации публичной власти, но и сложный процесс формирования и развития «федеративного духа», который в состоянии объединить в органическую целостность разнообразие социальных отношений разных частей государства, регионов, уровней публичной власти («Будущее Европы в эру федерализма», Б. Рассел).

Поэтому вопрос о необходимости федерализации Украины следует понимать как необходимость усовершенствования государственного устройства, выработки наиболее оптимальной модели функционирования общества, принятие которой возможно исключительно на основании волеизъявления суверена власти через всеукраинский референдум.

Современные политическая и юридическая науки выделяют три способа формирования федерации: территориальный, национальный и смешанный. В первом случае используется территориальный географический признак (пример – Соединённые Штаты Америки, Германия). При национальном способе формирование идет по национальному признаку (пример – бывшие Союз Советских Социалистических Республик, Чехословакия, Югославия). В смешанных федерациях формирование проходит по обоим признакам (например, Россия). Способы формирования федерации в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

Исторический опыт показал, что формирование федерации по национальному признаку рано или поздно приводит к ее распаду. Ни одно из названных федеральных образований, сформированных по национальному признаку, не выдержало испытания временем. Поэтому украинская федерализация может проводиться только по территориальному принципу.

Кроме того, следует отметить, что, вопреки распространенному заблуждению скептиков, конституционные федерации (то есть возникшие на базе ранее существовавшего единого государства) в своих конституциях закрепляют принцип территориальной целостности страны, и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (например, Германия, Бразилия, Россия).

В этом вопросе Украине мог бы пригодиться, например, опыт Германии – страны, сопоставимой с Украиной по территории, количеству населения и, главное, по степени различий между отдельными регионами.

Остается неисследованным на научном и теоретическом уровне вопрос земельного федерализма как составляющей части основы территориальной целостности государства, исходя из конституционного определения земли основным национальным богатством украинского народа. Принцип неделимости и неотчуждаемости земельных ресурсов в аспекте территории государства без волеизъявления на то всего украинского народа исключает возможность сепаратистских проявлений обособленных территорий по этническому или любому другому мотиву.

Василий Нимченко, Кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист Украины

По материалам: Украинский Выбор