Операция «децентрализация»: как будут перекраивать Украину

Местные выборы на Украине проведут уже при новом административно-территориальном устройстве страны, сообщил 12 августа глава избирательного штаба партии «Слуга народа» Александр Корниенко. Деньги в «старые мехи» вливать тоже не будут: в конце июля руководитель офиса президента Андрей Богдан настоятельно попросил премьер-министра Владимира Гройсмана заблокировать 10 млрд грн субвенций на развитие регионов «до принятия окончательного решения новым составом правительства». Похоже, вопрос перекройки Украины решён окончательно и обжалованию не подлежит.

По старым рельсам

Порядком поднадоевшая история с децентрализацией тянется ещё с 2015 года. Бодро начав передачу власти и средств на места, центральные власти резко притормозили этот процесс, решив ограничиться проведением презентаций и форумов на тему децентрализации. «Последние два года у них не хватило мотивации, желания или еще чего-то, чтобы завершить начатый процесс, поэтому они не войдут в историю полноценными реформаторами», – считает сотрудник Института гражданского общества Анатолий Ткачук, хотя для принятия закона о языковом терроре всего этого оказалось с избытком.

Теперь реформаторскую эстафету принимает новая власть. «У нас есть группа, которая занимается децентрализацией и местным самоуправлением. Что-то будет делаться с нуля, что-то будет доработано», – подчёркивает А. Корниенко. Он признаёт, что идея не нова и объясняет, что «реформа предусматривает увеличение полномочий власти местного уровня и, соответственно, уменьшение роли таких элементов, как государственные администрации, и замену их на префектуры, которые будут следить за законностью решений местных советов». То есть децентрализацию пустят по рельсам, проложенным предыдущей властью.

Действующее правительство прикладывает для этого максимальные усилия, проводя «консультации» с новой властью. «[Мы] показали статус реформы, критические точки, предложили свое видение продолжения реформ и всех необходимых шагов (прежде всего законодательных) и временных рамок, – говорит глава министерства регионального развития Геннадий Зубко. В заслугу себе правительство ставит создание свыше 900 объединённых территориальных громад (ОТГ) и вовлечение в новую систему управления 70% населения Украины. Второй момент – это рост доходов местных бюджетов с 68 млрд грн до 234 млрд грн за 2014-2018 гг. Третье – новые лидеры ОТГ, в которых Киев видит кадровый резерв государства.

Следующий шаг очевиден – это быстрое принудительное объединение в ОТГ оставшихся территорий, поскольку для государственных финансов «наиболее сложным являются незавершённые реформы. Если вы зашли в какой-то процесс, вы должны его завершить. Есть расходы на содержание старой системы. И они довольно отягощающие для государства. На сегодняшний момент расходы составляют около 20 млрд грн», говорит бывший заместитель министра финансов и бывший заместитель главы администрации президента Сергей Марченко. Насколько такая разнарядка Киева понравится отказавшимся от новой модели 30% населения, вопрос открытый, но создание ОТГ – это только вершина айсберга.

Вся власть советам?

Фактически реформа базируется на двух ключевых элементах – префектах и укрупнённых районах. «Институт префектов – это представительство центральной власти, которое задает стратегический вектор и обладает функцией надзора. Эти префекты будут на районном уровне. Районы будут укрупнены, если их сейчас больше 400, то будет около 100», – объясняет новоизбранный народный депутат от «Слуги народа» Виталий Безгин. На самом деле районов на 1 января 2014 года было не 400, а 490 (из них 465 на де-факто контролируемой сегодня Киевом территории), и сократить их, по словам Г. Зубко, планируют до 102 (де-факто 92), но в целом мысль ясна.

В каждой области останется по 3-5 районов с назначенным из Киева префектом, центральный из них станет главным по области. «Например, если это Житомирская область, то есть один район, в центре которого находится Житомир. Именно это человек будет главным префектом», – поясняет В. Безгин. Они должны будут надзирать за соблюдением Конституции и законов местными властями, координировать их работу с центром, проводить мониторинг выполнения госпрограмм. А вот прямого доступа к деньгам у префектов не будет.

Областные и районные государственные администрации будут упразднены, а их полномочия передадут в ОТГ, у которых уже есть персонал и исполкомы, а также областным и районным (укрупнённым) советам, которым всеми этими атрибутами реальной власти только предстоит обзавестись. «У нас, с одной стороны, есть РГА, а с другой – исполнительный комитет при ОТГ. И становится непонятно: если исполнительный комитет реально занимается непосредственным управлением, то зачем нужна РГА? Они будут ликвидированы», – говорит В. Безгин. Всё понятно, но белых пятен в реформаторских планах ещё предостаточно.

Источник: decentralization.gov.ua

«Мы сейчас дискутируем, на каком уровне должны быть эти префекты, сколько их должно быть и какими должны быть их полномочия… Возможно, их нужно наделить еще так называемыми стратегическими полномочиями, чтобы они фактически продолжали линию президента, например могли влиять на стратегию социально-экономического развития региона», – рассуждает А. Корниенко. Не до конца ясна ситуация и с районами. К примеру, по мнению Александра Дехтярчука, бывшего члена профильного комитета Верховной рады от "Блока Петра Порошенко", «объединённой общине не требуется для взаимодействия с высоким уровнем административного устройства посредник – “район”, это лишний элемент».

С другой стороны смотрит на вопрос А. Ткачук, который поддерживает укрупнение, а не ликвидацию районов, но видит риски в создании исполкомов местными советами. «Например, собирается Днепропетровский областной совет утверждать бюджет. Депутаты хотят каждый себе кусочек взять. То, что они хотят, всегда втрое больше бюджета. И начинается: “А почему так мало денег? Так Киев забирает! Та пошёл тот Киев, принимаем решение и оставляем у нас больше налога на прибыль, чем это предусмотрено законом”. Затем они дают исполкому поручение, чтобы предприятия перечисляли не 10% налога на прибыль, а 15%. И получаем дестабилизацию», – моделирует ситуацию А. Ткачук.

Большой брат наблюдает и участвует

На вышеперечисленные шероховатости наслаивается руководящая и направляющая роль Вашингтона, без которой на Украине не обходится ни одно серьёзное дело. Судя по тому, как команда президента Владимира Зеленского заглядывает в рот представителям «международного сообщества», в ближайшем будущем этот краеугольный фактор никуда не денется. Если говорить конкретно по децентрализации, то рука Госдепа проявляет себя в трёх главных аспектах.

Во-первых, на 2016-2020 гг. государственное Агентство США по международному развитию (USAID) выделило деньги ($50 млн) на обучение премудростям децентрализации не только работников исполкомов ОТГ, но и молодежи, активистов и местных депутатов. Примечательно, что американцы не гнушаются опускаться до самого низового сельского уровня. Попутно, в лучших традициях общения с туземцами, USAID даёт понять подопечным кто здесь хозяин. Членам громад напоминают: «Когда вы приобщаетесь к программе DOBRE, вы должны понимать, что перед вами много работы. Никто не сделает её за вас».

Представители USAID объясняют представителям ОТГ что такое хорошо и что такое плохо (uacrisis.org)

Во-вторых, Вашингтон пытается подать административную реформу как придание Донбассу особого статуса, на что непризнанные республики, естественно, не соглашаются. Ещё в 2015 году, когда процесс децентрализации только стартовал, там отметили, что он «не имеет никакого отношения к Минским соглашениям», но учитывать их мнение, похоже, никто не собирается. Более того, работники USAID даже не скрывают, зачем нужна была децентрализация. «Это был реальный проигрыш России. Чтобы расшатывать ситуацию, она может договориться с конкретным регионом. Но договориться с каждой громадой и раскачать ситуацию напрямую из какой-нибудь Баштанки, Мерефы, Ивановки – это почти нереально», – считает координатор коммуникационного компонента децентрализации программы USAID DOBRE Ирина Малык.

Наконец, в-третьих, США интересует земля. В частности, эксперт проекта USAID «Поддержка аграрного и сельского развития» Сергей Кубах сильно переживает за селян, для которых она самый главный ресурс, посредством которого осуществляется «доступ к другим ресурсам – к лесным, водным и другим». Поэтому представитель Вашингтона предлагает скоординировать земельную и административную реформу «на уровне ОТГ». То есть дать местным советам широчайшие полномочия распоряжаться землёй. Видимо, предполагается, что американским латифундистам будет проще «договориться с каждой громадой и раскачать ситуацию напрямую из какой-нибудь Баштанки, Мерефы, Ивановки», чем из Киева. Получится и дешевле, и шуму меньше.

Вслед сказанному. Стоит отметить, что государственное строительство и местное самоуправление на парламентском уровне «слуги народа» отдали заместителю директора по продажам компании «Агропродэкспорт» Андрею Клочко, в прямом смысле слова «человеку с улицы», который под номером 80 списка «Слуги народа» прошёл во власть, куда стремился попасть с 2014 года то от центристов, то от левых. Он прошёл краткий курс украинского депутата, который был организован «командой Зе» при участии всё того же USAID, и теперь допущен к рулю комитета ВРУ по по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства.